Ustawa kominowa — architektura omijania i patologia zarządzania¶

4. Architektura omijania limitów: mechanizmy, luki i interpretacje¶

Praktyka obrotu gospodarczego wykształciła zjawisko określane w teorii prawa jako obejście ustawy (in fraudem legis). Działania te nie zawsze polegają na bezpośrednim łamaniu przepisów, lecz częściej na finezyjnym wykorzystywaniu nieostrości siatki pojęciowej oraz kolizji różnych aktów prawnych.

4.1. Arbitraż podatkowy i kontrakty B2B: granice legalności usług doradczych¶

Najbardziej pożądanym przez menedżerów modelem uniezależnienia się od reżimu pracowniczego i limitów fiskalnych było przez lata zarządzanie spółką za pośrednictwem jednoosobowej działalności gospodarczej (JDG) i kontraktów Business-to-Business (B2B). Zalety mechanizmu: potencjalna ucieczka od sztywnych ram etatowych, możliwość stosowania zryczałtowanych składek ZUS, odliczanie kosztów prowadzenia działalności (leasing pojazdów, sprzęt) oraz rozliczanie według 19% podatku liniowego zamiast wpadania w drugi próg skali podatkowej (32%).

Struktura ta spotkała się z radykalnym oporem aparatu skarbowego. Przełomowe znaczenie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2026 r. (sygn. akt II FSK 637/23). Istota sporu: czy menedżer powołany do zarządu spółki na mocy Kodeksu spółek handlowych może z tą samą spółką zawrzeć umowę cywilnoprawną na „usługi zarządcze" i fakturować ją w reżimie działalności gospodarczej.

NSA dokonał restrykcyjnej wykładni przepisów ius cogens, powołując się na analizę krzyżową art. 13 pkt 7 oraz art. 13 pkt 9 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (u.p.d.o.f.):

• Art. 13 pkt 7 u.p.d.o.f.: przychody osób należących do składów zarządów są zawsze i bez wyjątku kwalifikowane jako przychody z działalności wykonywanej osobiście, niezależnie od sposobu ich powołania.
• Art. 13 pkt 9 u.p.d.o.f.: dotyczy przychodów z kontraktów menedżerskich zawartych w ramach działalności gospodarczej, ale zawiera kategoryczne zastrzeżenie wyłączające osoby wymienione w pkt 7.

Konkluzja NSA: przychód członka zarządu z tytułu zarządzania nie może być opodatkowany jako działalność gospodarcza (liniowo), lecz na zasadach ogólnych skali podatkowej, ze wszystkimi obciążeniami progresywnymi.

Reakcją rynku prawniczego jest mechanizm rozszczepienia funkcjonalnego. Skoro nie można fakturować „zarządzania", kancelarie doradzają konstruowanie podwójnych stosunków prawnych: osoba fizyczna pełni funkcję prezesa zarządu na podstawie powołania (z oficjalnym, skromnym wynagrodzeniem objętym limitem ustawy kominowej), a równolegle ta sama osoba — pod szyldem swojej firmy JDG — podpisuje ze spółką kontrakt B2B na świadczenie wysoce wyspecjalizowanych „usług doradczych", „eksperckich usług technicznych" lub „wdrożeń strategicznych". Warunkiem koniecznym jest wykazanie, że zakres usług fakturowanych z działalności nie pokrywa się z obowiązkami reprezentacyjnymi i zarządczymi wynikającymi z KSH. Jeśli organy dowiodą pozorności umowy, cała kwota doradztwa wliczana jest w limit kominowy — z konsekwencjami prawno-karnymi.

4.2. Kaskadowanie korporacyjne: spółki-córki, spółki-wnuczki i kumulacja stanowisk¶

Drugim, niezwykle powszechnym, wręcz ustrukturyzowanym sposobem zwielokrotniania płac jest legalna (oparta na wyłączeniach) kumulacja funkcji nadzorczych. Podstawa prawna: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tzw. ustawa antykorupcyjna).

Art. 4 ustawy antykorupcyjnej kreuje ogólny zakaz zasiadania przez aparat urzędniczy i menedżerski we władzach, radach nadzorczych czy komisjach rewizyjnych spółek prawa handlowego. Jednak art. 6 tej samej ustawy wbudowuje furtkę: zakaz ulega zawieszeniu, jeśli dana osoba została zgłoszona do objęcia funkcji przez Skarb Państwa, samorząd terytorialny lub państwowe osoby prawne, pod warunkiem że limit ten nie przekroczy dwóch spółek.

Mechanizm w praktyce: prezes spółki-matki (np. KGHM, PZU, Orlen) pobiera maksymalne, lecz relatywnie zamrożone do rynkowych standardów wynagrodzenie kominowe. Jednocześnie Skarb Państwa deleguje go do rad nadzorczych dwóch kluczowych spółek zależnych — i za każdą radę pobiera kolejne wynagrodzenie równe podstawie kominowej.

Omijanie sięga głębiej poprzez mechanizm spółki-wnuczki. Ustawa kominowa (art. 4) precyzuje, że można zasiadać w jednej z rad nadzorczych spółek, o ile udział kapitałowy Skarbu Państwa lub JST w tych jednostkach przekracza 50%. Jeśli gigant państwowy założy spółkę zależną (spółkę-córkę), państwo wciąż kontroluje ją kapitałowo. Ale jeśli ta spółka-córka utworzy kolejny podmiot — „spółkę-wnuczkę" — formalny, bezpośredni udział Skarbu Państwa zanika. Według licznych opinii prawnych zamawianych przez zarządy, ustawa kominowa nie ma już bezpośredniego i twardego przełożenia na podmioty będące własnością innych podmiotów poniżej drugiego poziomu konsolidacji. Umożliwia to prezesom delegowanie samych siebie lub swoich zastępców do rad tych spółek-wnuczek, gdzie wynagrodzenia kształtowane są już w oparciu o czyste rynkowe warunki prawa handlowego, poza reżimami państwowymi.

W sferze samorządowej — analogiczny problem. Art. 10c ustawy o gospodarce komunalnej zakazuje kumulacji stanowisk w organach nadzorczych więcej niż jednej spółki z udziałem JST. Jednak luki i zapytania prawne — czy prokurent spółki A może być jednocześnie prezesem spółki B, albo jak traktować spółki podmiotów leczniczych — otwierają włodarzom miast pole do krzyżowego, wzajemnego obsadzania się urzędników z różnych samorządów w radach nadzorczych regionalnych przedsiębiorstw.

4.3. Zawyżanie świadczeń ubocznych, ekwiwalentów i odpraw¶

Gdy wyczerpane zostają mechanizmy kaskadowe i kontraktowe, podmioty sięgają po kreatywną modyfikację składników pobocznych.

Wybitnym studium prawnym tego procederu było orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej (GKO) (sygn. akt BDF1.4800.84.2019, na tle wyroku SN sygn. II PK 164/12) w państwowej jednostce naukowej. Próbując zrekompensować menedżerowi straty wynikające z reżimu limitującego z 2000 r., sztucznie wyodrębniono „ekwiwalent za pracę naukową" — dowodząc, że praca ta nie jest czynnością zarządczą. Świadczenie to posłużyło jako sztuczny wehikuł do obliczania ogromnej premii regulaminowej, co doprowadziło do 5-krotnego wzrostu premii (skok z 10% do 110% rzekomo bazowego, okrojonego wynagrodzenia zasadniczego). GKO zdemaskowała to jako modelowy przykład celowego omijania dyspozycji prawnej (in fraudem legis) i podkreśliła pierwotne ratio legis ustawy: potrzebę odgórnego przeciwdziałania dowolności w dysponowaniu środkami publicznymi.

Na podobnej zasadzie konstruowane są hojne zabezpieczenia poterminowe uchodzące rygorom limitującym, będące de facto ukrytymi premiami odroczonymi. W sprawie Sądu Rejonowego w Mrągowie (sygn. I C 529/24), po odwołaniu menedżera ze stanowiska w spółce Towarzystwo Budownictwa Sp. z o.o., domagał się on skumulowanej wypłaty odprawy (liczonej jako wielokrotność pensji bez potrącania składek ZUS) oraz gigantycznego odszkodowania z tytułu zakazu konkurencji. Umowa przewidywała gwarantowane wypłaty z tytułu zakazu w wymiarze 30% uśrednionego brutto wynagrodzenia miesięcznego — wynoszące ryczałtowo 6 390 zł wypłacanych przez wiele miesięcy po zakończeniu świadczenia jakiejkolwiek pracy na rzecz komunalnego właściciela. W reżimie ustawy z 2000 r. takie klauzule bywały uznawane wprost za nieważne (art. 13); w reżimie po 2016 r. badanie to wymaga powołania się na zasady współżycia społecznego, naruszenie obowiązków korporacyjnych bądź wprost na niegospodarność.

5. Patologia zarządzania i drenaż finansowy: empiria z działań kontrolno-śledczych¶

Omijanie prawa oraz celowa niekompetencja w stosowaniu zamrożonych limitów płacowych wygenerowały potężne koszty po stronie finansów publicznych, dając impuls do szeroko zakrojonych audytów oraz śledztw o charakterze korupcyjno-gospodarczym, ujawnionych w szczególności w okresie sprawozdawczym lat 2024–2026.

5.1. NIK demaskuje strukturalną patologię samorządową¶

Raport Najwyższej Izby Kontroli (NIK), opublikowany po rewizji działalności spółek komunalnych, dekonstruuje upadek ładu korporacyjnego na szczeblu władztwa lokalnego. Kontrolą objęto próbę 18 spółek będących w stuprocentowym posiadaniu JST.

Wyniki kontroli NIK: - Aż 15 z 18 zbadanych podmiotów: jawne zawyżenie i nienależne wypłacenie środków, łącznie 4,2 mln zł. - 2,9 mln zł — nadpłaty nielegalnego wynagrodzenia zarządów. - ok. 1,3 mln zł — naruszenia z tytułu nieuprawnionych świadczeń dodatkowych. - Na funkcjonowanie samych członków rad nadzorczych przeznaczono w kontrolowanych podmiotach 10,7 mln zł z publicznych pieniędzy (wiele z nich rażąco zawyżonych).

Trzy osie naruszeń:

Po pierwsze, rażące naruszanie ustawy okołobudżetowej. Mimo wyraźnej normy „zamrażającej" wskaźniki waloryzacyjne (odnoszącej je stale do stawek przeciętnych z czwartego kwartału 2016 r.), prezydenci i burmistrzowie poprzez akty zgromadzeń wspólników notorycznie te dyspozycje ignorowali. Systematycznie podwyższali bazę menedżerów w oparciu o wskaźniki bieżące z lat 2023, 2024 i 2025. NIK wykazał tę bezprawną waloryzację u 13 z badanych jednostek, doprowadzającą do drenażu majątku w wysokości 2,7 mln zł (2 mln zł w samych zarządach oraz ponad 732 tys. zł jako diety rad nadzorczych). Do absolutnie bezprecedensowych naruszeń doszło w spółkach: - MKiW Czarnków — rady nadzorcze pobierały wynagrodzenie zawyżone o 21,9% ponad limity kominowe. - Ekotraw Struża Kolonia — zawyżenie o 26,2%.

Po drugie, symulowanie systemu KPI i wypaczenia w premiach. W co najmniej połowie spółek komunalnych stwierdzono systematyczne defraudacje na kwotę ponad 500 tys. zł poprzez fikcyjność oceny wykonania zadań. Przykłady: - MEC Chodzież: w uchwałach właścicielskich nie sprecyzowano obiektywnych i matematycznie weryfikowalnych kryteriów oceny realizacji wielomilionowych celów jakościowych. Przełożyło się to na uznaniowe, woluntarystyczne wypłacenie 17,6 tys. zł za rzekome, niedające się ocenić sukcesy. - PUK Międzyrzec Podlaski: prezes samodzielnie naliczył i polecił działowi księgowości wypłatę wynagrodzenia zmiennego opiewającego na 21,5 tys. zł bez uzyskania wymaganego ustawą zatwierdzenia sprawozdania i uchwały zgromadzenia wspólników — absolutne złamanie kanonów KSH.

Po trzecie, arogancja we wprowadzaniu pozastatutowych świadczeń. W 6 kontrolowanych podmiotach wykryto inżynierię kadrową: prawo do pobierania pensji w okresach „płatnych przerw w świadczeniu usług" — bezprawny ryczałt zastępujący urlopy pracownicze, opiewający łącznie na 327 tys. zł za de facto dni nieświadczenia żadnej pracy. W 7 innych jednostkach (straty ponad 432 tys. zł) wypłacano pieniądze publiczne na dodatkowe ubezpieczenia komercyjne menedżerów, zwroty za ryczałtowe zużycie prywatnych samochodów w celach delegacyjnych czy zwroty kosztów drogich szkoleń.

Symbolem patologicznego drenażu pozostaje Ekotraw Struża Kolonia — tamtejszy prezes, z całkowitym zignorowaniem zasad corporate governance i elementarnego konfliktu interesów, przyznał sobie nagrodę z okazji własnego jubileuszu na sumę 33,6 tys. zł, dokonując potajemnej modyfikacji wewnętrznych regulaminów wynagradzania.

Prokuratura powiadomiona przez NIK wystąpiła do sądów okręgowych o pilne unieważnienie uchwał zgromadzeń m.in. w spółce województwa lubelskiego, gdzie politycy lokalni, chroniąc swojego prezesa, uchwalili legalizację wyłudzonych blisko 328 tys. zł, rezygnując z obowiązku windykacji. Z ogólnej skradzionej kwoty do końca 2024 r. spółkom udało się odzyskać ledwie 100 tys. zł.

5.2. Skala makroekonomiczna i kazusy „Wielkiej Siódemki"¶

Zdecydowanie mniejsze liczbowo w dokumentacjach, ale o wymiarze katastrofalnie wyższym pod względem generowanych strat publicznych, pozostają procesy realizowane w molochach o strukturze czysto skarbowej, gdzie udziały dominujące sprawują najwyższe szczeble rządu centralnego za pośrednictwem Ministerstwa Aktywów Państwowych (MAP).

Główna uwaga prokuratur krajowych oraz dziennikarstwa śledczego skupiła się na załamaniu nadzoru korporacyjnego, ze szczególnym wyakcentowaniem okresu 2017–2022. Parlamentarzyści KO (m.in. Agnieszka Pomaska oraz Cezary Tomczyk) złożyli do organów ścigania powiadomienia opatrzone wyliczeniami eksperckimi. „Raport o nielegalnych zarobkach w spółkach Skarbu Państwa" wskazuje, że całkowity bilans w 7 kluczowych podmiotach opiewa na stratę szacunkową blisko 40 mln zł na skutek permanentnego pomijania ustawy kominowej.

Głównym wehikułem naruszeń było ignorowanie — z racji partyjnego i parasolowego poparcia — wpływu mechanizmu okołobudżetowego na proces uchwalania wskaźników na WZA tych konglomeratów. Radcowie prawni opłacani przez holdingi skarbowe kreowali karkołomną linię obrony opartą na konstrukcji „lex specialis", twierdząc, że korporacyjna swoboda wspólników nie musi podlegać bezpośrednio wskaźnikom z ustawy o kształtowaniu wydatków rządowych państwa.

Kazus PKN Orlen: prezes Daniel Obajtek — według szacunków z zawiadomienia do śledczych — zgromadził nadwyżkę zarobków bezprawnie przewyższających nawet najbardziej pojemne limity dyspozycji kominowych w kwocie przekraczającej 991 tys. zł. Straty ponoszone przez cały organ powołanego dla niego zarządu wyceniono za przedział 2017–2021 na uderzającą stawkę 8,3 mln zł. Zjawisko to przypieczętowało istnienie przyzwolenia na łamanie restrykcji wobec ludzi usytuowanych w kręgach najważniejszych polityków w państwie. Kwestia ta wytyczyła twardą linię orzeczniczą, iż przepisy państwowej ustawy okołobudżetowej determinującej oszczędności absolutnie nie podlegają modyfikacjom na niższym szczeblu przez członków korporacyjnych wielkich konglomeratów Skarbu Państwa.

Crosslink z bazą Poznań¶

• pim-siec-powiazan-kominy-placowe.md — chronologia skandalu kominów płacowych Poznań 2024–2026, top zarobki spółek miejskich (Litka 895 tys., Bittner 944, Chudziński 1065); mechanizmy kaskadowania korporacyjnego w strukturach Miasta Poznań jako JST
• prezes-pim-litka-aneks-pim.md — premia 73 tys. (822→895 tys.) Litki w 2025 r.; analogia do fikcyjności oceny KPI opisanej w sekcji 5.1 (MEC Chodzież / PUK Międzyrzec)
• prezes-pim-litka-werdykt-zbiorczy.md — werdykt T1 „PIM jako obejście polityki płacowej": CZĘŚCIOWO POTWIERDZONA; PIM jako spółka komunalna JST Poznań potencjalnie objęta tym samym reżimem co spółki skontrolowane przez NIK

Źródła¶

1. Zarządzanie przedsiębiorstwem na B2B? Ustawa na to nie pozwala — NSA II FSK 637/23 — CRIDO: https://crido.pl/blog-taxes/zarzadzanie-przedsiebiorstwem-na-b2b-ustawa-na-to-nie-pozwala-i-nsa-to-potwierdzil/
2. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów — odpowiedź dla Senatu (art. 4 i 6 ustawy antykorupcyjnej): https://www.senat.gov.pl/download/gfx/senat/pl/senatoswiadczenia/994/09_040_1003_2_odp.pdf
3. Art. 10c ustawy o gospodarce komunalnej, Dz.U.2021.679 t.j. — SIP LEX: https://sip.lex.pl/akty-prawne/dzu-dziennik-ustaw/gospodarka-komunalna-16798173/art-10-c
4. Sygn. akt BDF1.4800.84.2019 — Orzeczenie GKO — Gov.pl: https://www.gov.pl/attachment/8e6845ad-c57e-454d-a534-1f4a8b7c3605
5. I C 529/24 — Sąd Rejonowy w Mrągowie — SAOS: https://www.saos.org.pl/judgments/539475
6. NIK o zasadach wynagradzania członków zarządów i rad nadzorczych spółek komunalnych: https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-zasadach-wynagradzania-czlonkow-zarzadow-i-rad-nadzorczych-spolek-komunalnych.html
7. Prezes NIK o wynagrodzeniach (wideo, YouTube): https://www.youtube.com/watch?v=h_Qtmjk25ns
8. NIK o nieprawidłowościach w spółkach komunalnych — Serwis Samorządowy PAP: https://samorzad.pap.pl/kategoria/aktualnosci/nik-o-nieprawidlowosciach-w-spolkach-komunalnych-zawyzanie-wynagrodzen
9. Raport o nielegalnych zarobkach w spółkach Skarbu Państwa — wiadomosci.com: https://wiadomosci.com/raport-o-nielegalnych-zarobkach-w-spolkach-skarbu-panstwa-czyli-tak-pis-obchodzi-ustawe-kominowa-ws-wynagrodzen/
10. Czarne chmury nad Sasinem? Chodzi o nadwyżkę pensji dla Obajtka w Orlenie — WP: https://wiadomosci.wp.pl/czarne-chmury-nad-sasinem-chodzi-o-nadwyzke-pensji-dla-obajtka-w-orlenie-7015773110672192a
11. Kontrakt menedżerski kontra ustawa kominowa — Rzeczpospolita PRO: https://pro.rp.pl/prawo-w-firmie/art14688571-kontrakt-menedzerski-kontra-ustawa-kominowa
12. Szkolenie online Kontrakty B2B — ADN Akademia: https://www.adnakademia.pl/szkolenia/szkolenie-online-kontrakty-b2b-kompleksowa-analiza-problematyki-prawnej-i-podatkowej-zwiazanej-ze-wspolpraca-z-jdg/